1154 0 21-11-2018

Развитие законодательства о самовольных постройках

В статье исследуется исторический процесс формирования законодательства о самовольном строительстве, а так же основные направления и перспективы развития отечественного законодательства в данной области.

Ключевые слова: самовольная постройка, суперфиций (superficies), недвижимость, земельный участок, признание права собственности.

Наша правовая система в значительной степени определена романо-германской правовой системой, исходя из этого анализ развития законодательства о самовольных постройках следует начать именно с римского права. Принадлежность недвижимости в классическом праве сопровождалась всегда правом на землю, в добавок право на землю имело преимущество перед постройкой. Данная теория соответствия судьбы построения судьбе земельного участка, на котором оно расположено, был еще в римском праве и получил выражение в институте "Суперфиция". Понятия "Суперфиций" (superficies) это что то отчуждаемое, вещное, передаваемое по наследству право возведения построения на чужом городском участке и право пользования этим построением. Право собственности на строение принадлежало собственнику земельного участка по правилу superficies solo cedit, т.е. судьба строения определяется судьбой земельного участка, на котором оно расположено; связана с землей. В то же время при "Суперфициарий" имеет место быть право пользования построением в течение определенного срока. В римском праве возведение строения на земельном участке рассматривалось, как одно из оснований приобретения права собственности, в основном как способ приращения имущества (inaedificatio), а именно у собственника земли, а не у застройщика, в ходе которого собственник земельного участка приобретал право собственности на построенное здание в порядке приращения. Римским юристами строение не рассматривалось ми как отдельный объект права собственности, в том числе, и в случае построения ее из сторонних строительных материалов, она при этом все равно переходила в собственность хозяина земельного участка.

Основываясь на принципе «права почвы», при котором вновь возведенная постройка при ее строение на земельном участке, который не принадлежит застройщику, определяется земельным участком, на котором она возведена, кодифицированные гражданские законы многих европейских стран также закрепляют переход самовольно возведенной недвижимости к собственнику земельного участка. Результаты постройки и другие работы, произведенные на участке собственника и неразрывно связанных с ним, считаются соединенными с землей, принадлежащие собственнику впредь до доказательства противного.

Исходя из параграфов 905 и 946 Германского гражданского уложения, собственник имеет право на фактическое господство над земельным участком и над пространством расположенным над ним, а так же право собственности на земельный участок распространяется на все вещи, которые являются составной частью этого земельного участка [8, с. 215].

Статья 555 Гражданского кодекса Франции в настоящее время также устанавливает право собственника земельного участка в случае возведения третьим лицом постройки на этом участке сохранить эти строения в своей собственности или обязать третье лицо снести их, но «если собственник земли предпочитает сохранить в собственности постройки, то он обязан по своему выбору возместить третьему лицу либо сумму, равную той, на которую выросла цена земли, либо стоимость материалов и рабочей силы, определяемую на дату возмещения, с учетом состояния, в котором находятся указанные сооружения, насаждения и работы» [6, с. 90].

Аналогичная точка зрения содержалась и в российском дореволюционном законодательстве. Так, в ст. 424 т. 10 Свода законов гражданских Российской империи закреплялось право полной собственности на землю, а ее владелец имел право на все находящееся на ее поверхности [9].

Как отмечал Г.Ф. Шершеневич, «строение, составляя принадлежность земли, предполагается собственностью того, на чьей земле поставлено», причем, возведение строения на чужом земельном участке так же рассматривалось в качестве способа приращения «движимости к недвижимости», «когда движимая вещь (застро-ение), принадлежа одному лицу, прочно соединяется с недвижимостью другого, которая является в качестве главной вещи» [11].

Впоследствии, суперфиций получил свое нормативное отображение в Гражданском кодексе РСФСР 1922 г. который первоначально воспроизводил право застройки, близкое по своему содержанию к римскому суперфицию, так как оно определялось как владение и распоряжение строениями, возведенными на государственных земельных участках на началах договоренности, срочности и возмездности, причем правомочным застройщиком признавалось лишь то лицо, которому в установленном порядке предоставлялся земельный участок и, при возведении построек, ему предписывалось соблюдать установленные строительные нормы, а также санитарные и противопожарные правила [2].

Правило о строении как о принадлежности земли было нарушено в 1927 г., когда жилищным кооперативам земля стала предоставляться в бессрочное пользование с одновременным возникновением у них права собственности на возведенные строения.

В этот период времени гражданское законодательство не упоминало термин «самовольная постройка» и, соответственно, иски о признании права собственности на самовольную постройку не допускались.

В ст. 109 Гражданского кодекса РСФСР 1964 года было впервые в истории развития отечественного права дано законодательное определение и установлены правовые последствия самовольной постройки. Объектом самовольного строительства признавался жилой дом (дача) или часть дома (дачи), построенные гражданином без установленного разрешения или без надлежаще утвержденного проекта, либо с существенными отступлениями от проекта или с грубым нарушением основных строительных норм и правил. Наличие надлежащего разрешения подтверждалось решением исполнительного комитета соответствующего Совета народных депутатов об отводе земельного участка, планом земельного участка (по определению границы в натуре), утвержденным проектом застройки и договором о предоставлении в бессрочное пользование земельного участка под строительство индивидуального жилого дома на праве личной собственности, удостоверенным государственной нотариальной конторой, и разрешением органов строительства и архитектуры. Причем рабочим, служащим, пенсионерам и инвалидам, проживающим в сельской местности, в определенных случаях земельные участки могли предоставляться по решению колхоза, администрации совхоза либо иного предприятия, утверждаемому исполкомом сельсовета [3].

Подсобные нежилые помещения (гаражи, сараи, летние кухни и т. п.), построенные с нарушением закона, безвозмездному изъятию не подлежали. Согласно Приказа Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 декабря 1977 г. «Об ответственности за самовольное возведение гражданами хозяйственных и бытовых строений и сооружений», хозяйственные и бытовые строения и сооружения, возведенные гражданами без установленного разрешения или надлежаще утвержденного проекта, либо с существенными отступлениями от проекта, или с грубым нарушением основных строительных норм и правил, по решению исполнительного комитета районного (городского) Совета народных депутатов подлежали только сносу гражданами, осуществившими самовольное строительство, или за их счет [7].

Следует отметить, что субъектами отношений, связанных с самовольным строительством по советскому законодательству, были исключительно граждане, возводящие жилые дома или дачи, причем, поскольку безвозмездное изъятие самовольно возведенного дома либо дачи являлось санкцией за допущенное правонарушение, оно могло быть применено лишь при доказанности вины гражданина, осуществившего такое строительство.

Таким образом, советский период развития норм о самовольной постройке ознаменовался полным отходом от фундаментального римского принципа superficies solo cedit, согласно которому построенное на поверхности следует за поверхностью. Кроме того, развитие института самовольной постройки в советский период характеризовалось постепенным переходом норм о самовольном строительстве из области частного права в область права публичного. Законодательством того времени за самовольное строительство устанавливалась административная и уголовная ответственность. [12]

Что касается переустройств и перепланировок жилого помещения, то впервые им было уделено внимание в Жилищном кодексе РСФСР 1983 года, ст.84 которого установила, что переустройство, перепланировка жилого помещения и подсобных помещений могут производится только в целях повышения благоустройства квартиры и допускается лишь с согласия нанимателя, совершеннолетних членов семьи и наймодателя и с разрешения исполнительного комитета местного Совета народных депутатов. Санкция за данную норму: наниматель, допустивший самовольного переустройство или перепланировку жилого или подсобного помещения, обязан за счет привести это помещение в прежнее состояние, не допуская иного варианта развития события.

Следует сказать, что судебная практика того времени внесла значительный вклад в развитие института самовольной постройки, восполнив пробелы существующего законодательного регулировании и раскрыв содержание таких признаков самовольной постройки, как нарушение строительных, пожарных, санитарных, экологических норм при возведении постройки, нарушение постройкой интересов третьих лиц, осуществление строительства в нарушение целевого назначения земельного участка. В последующем для становления правового режима самовольной постройки в том виде, в котором он существует в настоящее время, это имело существенное значение. [4]

Отправной точкой в развитии института самовольной постройки в современном периоде стало принятие Гражданского кодекса РФ в 1994 г. Именно с этого момента в отечественном законодательстве наметилась тенденция к смещению вектора правового регулирования самовольной постройки из области публичного права в область частного права. Об этом, в частности, свидетельствует расположение нормы о самовольной постройке в действующем ГК РФ в главе «Приобретение права собственности», а также появившаяся возможность признания права собственности на самовольную постройку.

Необходимо отметить, что в редакции ГК РФ 1994 г., существовавшей до 2006 года, право собственности на самовольную постройку могло быть признано даже в случае возведения постройки на земельном участке, не принадлежащем застройщику, при условии предоставления застройщику в установленном порядке земельного участка под возведенную постройку. Кроме того, с принятием ГК РФ 1994 г. изменился подход к определению понятия и признаков самовольной постройки. По сравнению с советским законодательством под самовольной постройкой теперь понимается любая постройка, а не только дача или жилой дом, построенный исключительно гражданином. Важную роль в определении признаков самовольной постройки продолжает играть судебная практика, в частности обобщенная практика вышестоящих судов. [1]

В дальнейшем в 2001 году был принят Земельный кодекс РФ, которым устанавливался принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Таким образом, законодательство пошло по пути признания первичности прав на землю и возрождения, хоть и в измененном виде, принципа superficies solo cedit. [5]

Подтверждением тому является изменение в правовом режиме самовольной постройки, произошедшее в 2006 году, в результате которого возможность признания права собственности на самовольно возведенную постройку за лицом, осуществившим строительство на не принадлежащем ему земельном участке, была исключена из законодательства. Несмотря на это учёными отмечается, что установление принципа superficies solo cedit в его первозданном виде вряд ли возможно на данном этапе развития российского законодательства в силу сложившихся социально-экономических причин и исторических условий развития правового режима недвижимости в России. [10,145с]

Тем не менее, в последнее время в юридических кругах всё большую популярность набирает идея установления в российском законодательстве модели «единого объекта недвижимости», предполагающая выступление земельного участка и находящихся на нем строений в качестве единого объекта гражданского оборота. Сторонники данной идеи исходят из того, что объединение земельного участка и построенных на нем строений в единый объект права в большей мере отвечает целям гражданского оборота, аппелируя при этом к положительному зарубежному опыту подобного регулирования, в частности к опыту подобного регулирования в Германии.

В соответствии с Германским гражданским уложением постройка рассматривается в качестве составной части земельного участка, которая не может самостоятельно участвовать в обороте.

Именно поэтому вопрос приобретения права собственности на постройку за лицом, не являющимся собственником земельного участка, в германском гражданском праве не возникает.

Завершающим этапом становления правового режима самовольной постройки в российском праве в современном периоде стали новеллы 2015 года, изменяющие правовой режим самовольной постройки в сторону ужесточения процедуры её легализации и упрощения порядка сноса самовольных построек.

Подводя итоги рассмотрения вопроса об историко-правовом развитии института самовольной постройки, можно констатировать, что положение норм о самовольной постройке не отличалось и не отличается стабильностью. Представляется, что в настоящее время законодатель до сих пор находится в поиске путей наиболее оптимального и экономически эффективного правовому регулированию отношений по самовольному строительству, в силу чего нормы о самовольной постройке, скорее всего, будут претерпевать значительные изменения и в дальнейшем. Кроме того, на основе проведенного историко-правового анализа можно сделать вывод, что несовершенство действующего правового регулирования во многом кроется в непоследовательности реализации принципа superficies solo cedit, а также в нестабильности и неопределенности, имеющейся по отношению к понятию «недвижимость», на протяжении всей истории института самовольной постройки в России.

Фомина Залина Ринатовна

Список литературы:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации // Часть первая от 30.11.1994 №51-ФЗ (последняя редакция);

2. Гражданский кодекс РСФСР// Часть первая утв. Постановлением ВЦИК 09.11.1922 ст.904;

3. Гражданского кодекса РСФСР// Часть первая утв. ВС РСФСР 11.06.1964;

4. Жилищном кодексе РСФСР// Часть первая утв. ВС РСФСР 24 июня 1983;

5. Земельный кодекс Российской Федерации // Часть первая от 25.11.2001 №136-ФЗ (последняя редакция);

6. Гражданского кодекса Франции (в ред. от 1804 г.) с.90;

7. Приказа Президиума Верховного Совета РСФСР "О некоторых вопросах, связанных с отзывом депутатских групп от РСФСР из Верховного Вовета СССР" (ред. от 01.12.1977 г.);

8. Германского гражданского уложения в (ред. от 18.08.1896 г). с. 215;

9. Свода законов гражданских Российской империи (ред. от 18.08.1826 г.) т.

10 ст. 424 10. Гуцу К.Г. История формирования норм о самовольном строительстве в свете внесения изменений в Гражданский Кодекс РФ // Закон. - М.: Закон, 2012, № 8. С. 140.,144

11. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права: В 2 т. Т.1 2005. - с.98

12. Гудочкова, Е. Г. Имущественные отношения в Российской Федерации. 2010. № 9. С. 40.

Все рейтинги

Как вы проведете грядущие выходные?

Всего голосов: 60
 
разработка сайтов
Рейтинг@Mail.ru